Autonomia differenziata e superamento del centralismo

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Lo Stato continua a tessere e sciogliere la tela dei rapporti con gli enti locali: negli ultimi quarant’anni l’Italia è rimasta in un limbo dove la forma di Stato oscilla tra unitario, regionalista e simil-federalista, senza mai trovare un’identità definitiva. Qualcosa potrebbe cambiare con l’autonomia differenziata.


Un regionalismo tardivo e dannoso.

Negli anni Settanta, con più di vent’anni di ritardo, vennero create le regioni. Un’invenzione istituzionale che rispondeva a precise esigenze – e convenienze – del sistema politico-economico e di welfare assistenziale messo in piedi nel secondo dopoguerra il quale, dopo l’iniziale boom degli anni Cinquanta favorito dallo sviluppo industriale e dal traino delle esportazioni, mostrava palesi segni di cedimento. Fabrizio Borasi e Giovanni Cofrancesco hanno ben descritto questa parabola: «A partire dal crollo nel 1971 […] sino all’ingresso dell’Italia nell’unione monetaria europea e quindi nell’euro nel 1999, lo sviluppo e la redistribuzione di ricchezza nel nostro Paese si sono […] basati da un lato sulla svalutazione della lira […] e dell’altro sull’aumento esponenziale del debito pubblico, che assunse in quest’epoca un carattere strutturale nel sistema italiano e un ruolo trainante rispetto alle decisioni politiche e allo svolgimento delle attività pubbliche».

Era il colpo di coda di un sistema già assuefatto alla spesa pubblica e al deficit spending, che mirava a consolidarsi e perpetuarsi anche dinanzi al venir meno delle esternalità positive che ne avevano favorito l’espansione. «Buona parte della diffusione capillare dei finanziamenti pubblici in questi anni avvenne tramite gli enti locali, che videro un autentico boom per quanto riguarda la disponibilità di risorse finanziarie, anche se rimanevano costituite da trasferimenti statali, senza che si fosse realizzata una qualche autonomia a livello d’entrate e di spese che comportasse sia la libertà di scelta, sia la responsabilità degli amministratori locali, nella gestione dei fondi loro spettanti.» Affinché la ridistribuzione clientelare delle risorse pubbliche avesse effetto, l’autonomia finanziaria delle neonate regioni rimase quasi lettera morta – e altrettanto circoscritta era la loro potestà legislativa –, tantoché fu approvata una serie di provvedimenti legislativi vòlti alla soppressione della tassazione locale e alla centralizzazione del sistema tributario.

La discutibile riforma del 2001.

La corposa revisione costituzionale del 2001, approvata con un colpo di spugna dal centrosinistra poco prima della fine della legislatura, non superava questo fallimentare e ipocrita regionalismo, né poneva in essere un sistema compiutamente federale, bensì delineava un curioso ibrido. Infatti, nonostante un notevole potenziamento delle prerogative regionali (si potrebbe dire, in tal senso, quasi federale) l’architettura istituzionale rimaneva priva di una vera e propria Camera delle Regioni. Ancor una volta, la natura compromissoria e palesemente politica delle scelte aveva avuto la meglio su una visione più ragionata e olistica, viziandone la qualità e la riuscita. L’ampliamento delle competenze legislative regionali non fu accompagnato da una corrispondente autonomia fiscale d’entrata e di spesa. Qualcosa fu fatto in tal senso solo nel 2009 – ancora, in ritardo – con la legge delega che abbozzava il federalismo fiscale, ma la già flebile autonomia fiscale degli enti locali viene ridotta ai minimi termini a partire dal 2011. In sostanza, non si è realizzata «l’ipotesi di base che stava dietro alla riforma del Titolo V, cioè l’idea di un’alleanza tra classe politica nazionale e classi politiche territoriali per una complessiva riforma dell’amministrazione locale, locale-statale e centrale. Quello che invece è successo è una saldatura tra apparti burocratici centrali e classe politica nazionale. Questa saldatura è stata poi rinforzata dalla crisi finanziaria, che con il peso dell’emergenza ha indotto i governanti a cercare di risolvere i problemi non insieme ai poteri locali, ma su una linea di sostanziale loro marginalizzazione e subordinazione».

La riforma del 2001 ha introdotto anche, con l’articolo 116 terzo comma della Carta, la possibilità, per le regioni, di richiedere “ulteriori forme e condizioni particolari di autonomia” sulla base di un accordo fra lo Stato e il territorio interessato. Tale articolo, che circoscrive le materie e le relative competenze coinvolte nella richiesta di autonomia, è rimasto lettera morta per molti anni nonostante, sin dal 2007, VenetoLombardia ed Emilia-Romagna abbiano esercitato una pressione politica sul governo centrale al fine d’iniziare una discussione concreta sulle nuove possibilità offerte dalla Costituzione. Il 28 febbraio 2018 si è verificata una svolta epocale: negli ultimi giorni della legislatura il governo Gentiloni ha stipulato tre accordi preliminari con queste regioni al fine di avviare l’iter per porre in essere la norma costituzionale. Come puntualmente accaduto per ogni questione relativa ad un ipotetico – e mai realizzato – federalismo o riferita, come in questo caso, a forme più blande di decentramento o di autonomia, la discussione è presto degenerata, annegando nell’abituale oceano di qualunquismo e di rivendicazioni identitarie che spesso rasentano il ridicolo. Si è messa in moto, infatti, una rumorosa macchina da guerra – ben nota, in verità – formata da giuristi, intellettuali e politici che già paventano l’avvio di un “processo disgregativo”, la secessione dei ricchi e il venire meno dei valori di eguaglianza, libertà, partecipazione democratica sanciti nella Costituzione. 

Un’inevitabile presa di coscienza.

Non sono stati il federalismo, né il decentramento, né sarà l’autonomia differenziata a innescare o ampliare le diseguaglianze tra Nord e Sud. Questo baratro è stato creato e ulteriormente scavato in profondità da più di settant’anni di ostinato e dannoso centralismo. Il “processo disgregativo” che tanto preoccupa è iniziato con la tardiva creazione, negli Settanta, di regioni i cui confini vennero tracciati sulla base di precisi desiderata politici. Queste regioni improvvisate, lungi dall’essere uno strumento per il miglioramento dell’efficienza socio-economica dello Stato, ne sono state solo la brutta copia in dimensione ridotta, replicando spesso i suoi molti vizi e le sue poche virtù. Questa disgregazione, morale ancor prima che economica, è potuta proseguire indisturbata grazie alla copertura intellettuale di coloro che si nascondono dietro il mantra dell’omogeneità, dell’eguaglianza, della solidarietà nazionale.

Si fatica – o più probabilmente, non si vuole – comprendere che federalismo e autonomia si fondano proprio sul riconoscimento e la valorizzazione delle diversità e delle differenze. Il federalismo è una scuola di pensiero che tende alla ricerca continua di mediazione tra l’individuo e la collettivitàtra diversità e unità. Si tratta, come scrive Carlo Moos, professore emerito di Storia contemporanea presso l’Università di Zurigo, di «ricerca di unità nella molteplicità». È infantile, ma soprattutto è in malafede, chi si rifiuta di riconoscere una realtà che è sempre stata nel codice genetico dell’Italia: il nostro è un Paese storicamente e spontaneamente federale, che affonda le sue radici nella fulgida età dei comuni che ancora oggi rappresentano le istituzioni alle quali i cittadini si sentono più intimamente legati. Ennio Flaiano scrive che l’Italia «è una confederazione di individui», tale è il suo mosaico di tradizioni, culture, dialetti e modus vivendi.Come codificare tale mosaico in un ordinamento costituzionale efficiente rimane, tuttora, un rebus insoluto. La riforma del Titolo V del 2001 è stata una delle peggiori pagine legislative della storia repubblicana e l’ennesimo sfregio all’idea di una vera e seria riforma federale per l’Italia. La necessità di una seconda Camera riservata alla rappresentanza dei territori è solo una delle tante, gravi lacune della nostra architettura istituzionale. Tuttavia, l’articolo 116 comma tre può essere un’occasione per innescare una nuova fase: una presa di coscienza sulle inevitabili differenze del Paese, senza scadere nel melodramma, bensì lasciando che Veneto, Lombardia ed Emilia-Romagna possano fare da apri pista e diventare un modello anche per le regioni del Sud. 

—> Articolo parzialmente pubblicato su Young

Fonti:

F. Borasi, G. Cofrancesco, L’autonomia liquida: prefazione di Tommaso Edoardo Frosini, Giappichelli, Torino, pagg. 43-47

G. Falcon, «Ripensando le istituzioni territoriali, tra diritto pubblico ed esperienza».