Storia del federalismo elvetico

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Il federalismo è una scuola di pensiero che tende alla ricerca continua di mediazione tra l’individuo e la collettività, tra diversità e unità. Si tratta, scrive Carlo Moos, professore emerito di Storia contemporanea presso l’Università di Zurigo, di «ricerca di unità nella molteplicità». In questo libro ho ricostruito le radici storiche e il lungo percorso del federalismo elvetico, che può fornire spunti di riflessione molto attuali. Di seguito la prefazione di Giancarlo Pagliarini. È possibile acquistare il libro in formato ebook o cartaceo su AMAZON.

Il World Economic Forum (WEF) è un’organizzazione indipendente che lavora per offrire un tavolo neutrale di confronto e per aiutare a “capire e prevedere”. La sua sede è a Cologny, nel Canton Ginevra, e le sue origini risalgono al 1971, quando Klaus Schwab ebbe l’idea di riunire a Davos i capi dell’Europa per un incontro informale sulle strategie economiche europee necessarie nell’allora nascente mercato globale. Schwab era riuscito ad assicurarsi il patrocinio della Comunità europea e l’incoraggiamento delle associazioni industriali europee. I suoi tanti avversari avevano ribattezzato il WEF come il Politburo del neoliberismo, ma quel che è certo è che gli si deve attribuire un significativo ruolo culturale in alcune delle più importanti trasformazioni storiche avvenute negli ultimi anni, dalla riunificazione della Germania in avanti.

Una delle tante iniziative del Forum è l’elaborazione annuale – dal 1979 – del Global Competitiveness Report (GCR), un indice che misura la competitività degli Stati. È costruito prendendo in considerazione, per ogni Stato, centododici variabili, raggruppate in dodici “pilastri”: istituzioni, infrastrutture, ambiente macroeconomico, salute e istruzione primaria, istruzione superiore e formazione, efficienza del mercato dei beni, efficienza del mercato del lavoro, sviluppo del mercato finanziario, maturità tecnologica, dimensione del mercato, sofisticazione delle imprese e innovazione. Il più recente GCR è stato pubblicato il 28 settembre 2016 e analizza in dettaglio 138 Stati. Per il sesto anno consecutivo la Svizzera è al primo posto, ossia è il Paese più competitivo del mondo, davanti a Stati piccoli (Singapore, secondo in classifica) e grandi (Stati Uniti, terzi). L’Italia è al 44esimo posto, dopo Indonesia, Panama e Federazione Russa. Siamo lontanissimi da Olanda, Germania, Svezia e Regno Unito. Siamo preceduti anche da Spagna (32) e Polonia (36), nonché da Cile, Tailandia e Azerbaigian. Insomma, un disastro.

Perché la Svizzera è costantemente tra i Paesi più competitivi del mondo? Naturalmente perché è ben organizzata. Ebbene, i princìpi che danno l’impronta all’organizzazione di un Paese sono nella sua Costituzione, ed essa è figlia della sua storia. Ovvio che dovremmo conoscere qualcosa di più della storia, dell’organizzazione e della Costituzione della Svizzera: se funziona meglio di noi – inteso come Repubblica italiana e come Unione europea – perché non copiare qualcosa? Perché non applichiamo anche noi questi “naturali” princìpi: più competenze possibili verso il basso, meglio privato che pubblico, meglio informale che formale.

Ecco di seguito, dunque, sette punti figli della storia e della cultura svizzera, che ci racconta Federico Cartelli in questo libro. Mi auguro che li troviate interessanti e che, quando confronterete questi princìpi e queste prassi col medioevo della nostra Costituzione e della nostra assurda, vergognosa e infantile “prassi politica”, cercherete anche voi di seminare l’ABC del federalismo. Tengo veramente molto a sottolineare che federalismo non significa qualche euro in più o in meno. Quest’aspetto non c’entra assolutamente nulla col federalismo. Esattamente come non c’entra nulla la cosiddetta devolution. Il federalismo è una scuola di pensiero che tende alla ricerca continua di mediazione tra l’individuo e la collettività, tra diversità e unità. Si tratta, scrive Carlo Moos – professore emerito di Storia contemporanea presso l’Università di Zurigo –, di «ricerca d’unità nella molteplicità». Federalismo è molto di più di un programma meramente politico: è una prospettiva sotto la quale si vede e interpreta il mondo.

1. Federalismo è diversità

La Costituzione svizzera è caratterizzata da cinque preamboli. Il quarto preambolo è particolarmente significativo: il Popolo svizzero e i Cantoni sono «coscienti delle acquisizioni comuni nonché delle loro responsabilità verso le generazioni future.» Questo senso di responsabilità è sconosciuto all’Italia, e infatti stiamo cinicamente trasferendo ai nostri figli un debito finanziario di circa 2.380 miliardi d’euro, cui va aggiunto il “valore attuale” (scontato, attualizzato, ma già maturato) del debito pensionistico, che vale circa 3.700 miliardi d’euro (fonte Sole 24 Ore del 26 ottobre 2011). Si tratta d’assoluta mancanza d’equità economica verso le generazioni future, e questo vero e proprio debito lo nascondiamo, facciamo in modo che non se ne parli mai. Anzi, è “vietato parlarne”, e questo lo posso testimoniare perché avevo provato a far inserire il present value del debito pensionistico nei parametri del trattato di Maastricht. Ma non è solo una questione di soldi, perché oltre a questa montagna di debiti noi stiamo trasferendo anche un sistema-Paese che non funziona, caratterizzato da un’organizzazione (e quindi da una Costituzione ) medievale, assurda, centralista e quindi a mio giudizio “contro natura”.

Il libro di Federico Cartelli ci fa capire il terzo preambolo della Costituzione svizzera. Eccolo: il Popolo svizzero e i Cantoni sono «determinati a vivere la loro molteplicità nell’unità, nella considerazione e nel rispetto reciproci.» Dunque questo principio è nella Costituzione: noi siamo diversi. Diversi! E vogliamo vivere assieme le nostre diversità per realizzare l’obiettivo comune di trasferire ai nostri figli un sistema-Paese che funzioni bene. Questa è la base del federalismo: diversi che lavorano assieme per realizzare un obiettivo comune, ma sia ben chiaro che siamo e restiamo diversi.

Cartelli ci ricorda che la Svizzera non ha nel suo codice genetico l’omogeneità, ed è sempre stata multiculturale. Uno svizzero di Interlaken è culturalmente diverso da uno svizzero di Lugano, esattamente come un italiano di Belgirate è diverso da un italiano di Sciacca. Questa diversità è una realtà, oltre che un valore, e questa diversità è nella Costituzione svizzera. Nella Costituzione della “Repubblica sovietica italiana”, invece, siamo tutti uguali e tutti servi dello Stato (si veda il bellissimo libro Sudditi dell’Istituto Bruno Leoni). Ecco perché nella classifica di competitività dell’anno 2016 la Svizzera è al primo posto, mentre noi siamo al 44esimo. “Diversi che lavorano assieme per realizzare un obiettivo comune”: secondo la leggenda, questo principio è stato formalizzato la prima volta il 1° agosto 1291 sul praticello del Grütli, sul lago dei Quattro Cantoni, nel territorio del comune di Seelisberg nel Canton Uri.

Sono passati 725 anni, e questi 725 anni di storia hanno generato un sistema-Paese che “funziona” e abitato da cittadini consapevoli. La diversità viene concepita come opportunità, non come disparità indesiderata da compensare con l’armonizzazione. La Svizzera non dimentica le sue origini d’unione di Stati costituita allo scopo di preservare le autonomie. «Si associavano per difendere la loro diversità», ha scritto il filosofo di Neuchâtel Denis de Rougemont. «Il fondamento della loro solidarietà non era il potere collettivo, bensì l’autonomia del singolo.»

2. Lo Stato al servizio dei cittadini

L’articolo 3 della Costituzione è intitolato Federalismo. «I Cantoni sono sovrani per quanto la loro sovranità non sia limitata dalla Costituzione federale ed esercitano tutti i diritti non delegati alla Confederazione.» Dunque lo Stato centrale non è un dio come in Italia.

La sovranità è dei cittadini, e quindi degli enti territoriali. Lo Stato è al loro servizio e svolge i compiti che loro, i titolari della sovranità, via via decidono di delegargli. E naturalmente come e quando vogliono possono decidere, con lo strumento dell’iniziativa popolare, di togliere e/o modificare le deleghe. 

3. L’iniziativa popolare

Dal 1891 gli aventi diritto di voto possono chiedere di sottoporre a votazione popolare una loro proposta di modifica della Costituzione federale. Per la riuscita formale di un’iniziativa sono necessarie le firme di 100 mila aventi diritto di voto, raccolte entro il termine di 18 mesi. Il Consiglio federale e il parlamento raccomandano d’accettarla o di respingerla, e in seguito si procede con la consultazione. Dal 1891 alla fine del 2016, le iniziative popolari messe in votazione sono state 209. 22 sono state accettate e hanno modificato la Costituzione, anche su argomenti fiscali. Il 31 dicembre 2016 era in corso la raccolta delle firme per 7 iniziative; altre 13 erano in sospeso in Consiglio federale o in Parlamento. Le “iniziative” non sono emanate dal Parlamento o dal Governo, ma dai cittadini. Sono uno dei motori della democrazia diretta. Con l’iniziativa popolare i cittadini possono chiedere una modifica della Costituzione federale, ma non di una singola legge: per approvare nuove leggi o modificarle esistono i “referendum facoltativi”, introdotti nel 1874, per i quali bastano 50 mila firme. Incidentalmente, valgono anche per determinati trattati internazionali. Le 50 mila firme devono essere raccolte in cento giorni. Per la validità delle votazioni basta la maggioranza semplice, senza quorum. Da allora, 182 sono riusciti e 78 sono stati respinti. Il 31 dicembre 2016 era in corso la raccolta di firme per 28 referendum e uno era pronto per la votazione.

4. Il governo

Il Consiglio federale è l’organo del sistema istituzionale svizzero che detiene il potere esecutivo. È composto da sette ministri. Il loro mandato dura quattro anni. Attualmente è composto da due donne e da cinque uomini. Ecco due aspetti importanti e che secondo me dovremmo copiare.

Chi elegge il Governo svizzero? I membri del Governo sono eletti dal Parlamento. Dall’Assemblea federale plenaria, vale a dire dai membri delle due Camere: il Consiglio nazionale (200 membri eletti col sistema proporzionale) e il Consiglio degli Stati (46 membri eletti col sistema maggioritario, con l’eccezione del Giura e di Neuchâtel). Le due Camere hanno le stesse competenze e trattano gli stessi oggetti: in Svizzera il sistema bicamerale paritario funziona benissimo. Inoltre, il Parlamento non può essere sciolto prima del termine della legislatura in corso. Non esistono elezioni anticipate: la politica è una cosa seria al servizio dei cittadini, non un teatrino o una “lotta continua” tra partiti per gestire il potere. In passato sono state votate tre iniziative popolari che chiedevano di far eleggere il Consiglio federale dal popolo: la proposta è stata sempre bocciata. L’ultima, intitolata “Elezione del Consiglio federale da parte del popolo”, è stata respinta di recente, il 9 giugno 2013. La decisione di raccogliere le firme era stata presa in seguito all’estromissione dal governo, nel 2007, di Christoph Blocher, grande figura carismatica dell’UDC. La bocciatura è stata secca: ha votato a favore solo il 23,7% dei cittadini che hanno partecipato al voto, e nessun Cantone si è espresso a favore. Sapete perché? Le discussioni sono state tante e accese, ma quella che più mi ha colpito è stata questa: se i membri del Governo saranno eletti dal popolo, si perderà un sacco di tempo per fare campagne elettorali. Volantini, liti in TV e comizi, e intanto non si lavora. Noi svizzeri ci fidiamo dei membri che abbiamo eletto nelle due Camere del Parlamento: che li eleggano loro i sette ministri; non perdiamo tempo con le campagne elettorali.

Collegialità (articolo 177 della Costituzione). I sette membri del Governo provengono da diversi Cantoni e, come abbiamo visto, appartengono a quattro diversi partiti politici. Quattro membri provengono dalla Svizzera tedesca e tre dalla Svizzera francese. La Svizzera italiana è stata rappresentata l’ultima volta nel governo nel periodo 1986-1999 col consigliere federale Flavio Cotti, che è stato anche presidente della Confederazione nel 1991 e nel 1998. Il governo decide in quanto autorità collegiale: i suoi membri cercano di raggiungere il consenso in modo che le decisioni rispecchino il volere della maggioranza dei sette membri. Nei confronti dell’esterno, i sette consiglieri federali difendono la posizione del Consiglio federale anche qualora non coincida con quella del loro partito d’appartenenza o con la loro opinione personale (principio di collegialità). 

5. Il presidente a rotazione

Per impedire che il potere si concentri in poche mani, e in special modo nelle mani di un’unica persona, la carica di presidente della Confederazione è ricoperta a rotazione tra i sette ministri, dura un solo anno, e la rielezione degli uscenti è esclusa (articolo 176 della Costituzione). Il presidente della Confederazione non è il capo del governo. Secondo la Costituzione elvetica, infatti, la nazione non deve avere né un capo di Stato né un capo del governo. Tutte le funzioni che competono a questi due organi sono svolte dal Consiglio federale come collegio. In quanto presidente del Consiglio federale, il voto del presidente è determinante in caso di parità durante una votazione. Oltre che per quanto riguarda il suo ministero, il presidente della Confederazione svolge un ruolo di rappresentanza dello Stato: anzitutto all’interno della nazione, ad esempio tenendo i discorsi per Capodanno o per la Festa nazionale svizzera il 1º agosto. Il presidente della Confederazione viene eletto dalle due Camere unite, scelto tra i Consiglieri federali. Fino a pochi anni fa c’era questa straordinaria usanza: il presidente metteva il passaporto in un cassetto e per l’anno della sua presidenza non abbandonava il territorio svizzero. Avrete notato che ho scritto la parola presidente con la lettera minuscola. Non è un errore: è così anche a pagina 40 della bellissima pubblicazione annuale “La Confederazione in breve”. Insomma, il presidente è al servizio dei cittadini. Quando il presidente prende il treno come privato (succede spesso), deve essere puntuale come gli altri passeggeri. Il treno non aspetta il presidente solo perché si tratta del presidente. Un cittadino svizzero mi scrive con orgoglio: «Il nostro presidente non è solo un primus inter pares nel Consiglio federale, ma anche un primus inter pares nella popolazione».

6. Il parlamento di milizia

Molti membri del parlamento elvetico dedicano una parte significativa della loro settimana lavorativa alla politica. Tuttavia, non desiderano diventare politici di professione: preferiscono tenere un piede nel “mondo reale”. In altre parole, in Svizzera la politica non è una professione. A mio avviso, ciò è una fortuna, perché altrimenti, come purtroppo succede in Italia, l’obiettivo della maggior parte dei politici non sarebbe quello di “fare le cose di cui il Paese ha bisogno”, ma quello di fare (e soprattutto “dire di voler fare”) il necessario solo per raccogliere consensi alle prossime elezioni. Le due Camere del Parlamento non sono aperte tutto l’anno: non è necessario. Né a Berna né, a mio giudizio, a Roma. I 200 membri del Consiglio nazionale e i 46 membri del Consiglio degli Stati si ritrovano a Berna per le quattro sessioni annuali delle due Camere, della durata ciascuna di tre settimane, e per le riunioni delle commissioni parlamentari: i membri del Consiglio nazionale fanno parte di una o due commissioni (ogni commissione è composta da 25 membri), mentre i membri del Consiglio degli Stati partecipano a tre o quattro commissioni (le commissione del Consiglio degli Stati sono di 13 membri). Il 1º agosto d’ogni anno il parlamento è aperto e visitato dai cittadini, e i presidenti delle due Camere rispondono alle loro domande. Nel 2016 numerose domande hanno riguardato proprio questo punto: voi, membri del parlamento, vi considerate “professionisti della politica”?

7. La “formula magica”

La cosiddetta formula magica è una delle tante applicazioni del principio “diversi che lavorano insieme per realizzare un obiettivo comune”. Oggi i sette membri del governo rappresentano i quattro partiti maggiormente votati alle ultime elezioni: 2 del PLR (liberali radicali, 19%), due del PS (Partito socialista svizzero, 22%), 2 dell’UDC (Unione democratica di centro, 29%) e 1 del PPD (Partito popolare democratico, 16%). Nel governo e nel parlamento non è rintracciabile una netta distinzione tra maggioranza e opposizione. La cultura svizzera del consenso si fonda sulla convinzione che le decisioni sono durature unicamente se riflettono la volontà non solo della maggioranza, ma anche della minoranza. In Italia, dove i partiti litigano continuamente tra loro, si griderebbe all’inciucio. Perché? A mio giudizio, per il semplice motivo che non si lavora per i cittadini, ma si lotta solo per gestire il potere. Risultato: la Svizzera funziona e il tasso di disoccupazione è al 3,5%. La nostra situazione preferisco non descriverla.